ДЕЙСТВИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО ДРАГОЦЕННЫМ
МЕТАЛЛАМ И ДРАГОЦЕННЫМ КАМНЯМ

Б.П.Борисов
Первый заместитель Руководителя
Российской государственной пробирной палаты


1. Вступление.
Практика показывает, что настало время проанализировать действие законодательства по драгоценным металлам и драгоценным камням за период, прошедший после принятия Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (т.е. за последние 3,5 года). При этом я буду рассматривать только законодательство, касающееся порядка производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, не затрагивая налоговые и экономические вопросы.
После того, как два раза прошел срок, отпущенный законом на приведение в соответствие с его нормами правовых актов Президента и Правительства, а этого сделано не было и, следовательно, не было ясности в использовании норм закона, началась критика закона, высказывались весьма радикальные оценки. Например, что закон заблокировал деятельность на рынке драгоценных металлов и драгоценных камней, или является тормозом в развитии рынка, деятельности предприятий и т.д. Высказывались самые различные мнения о том, как выйти из этого положения:
  • принять вместо ныне "бездействующего" закона новый закон - закон прямого действия (а кто даст гарантию, что его будут выполнять, если сегодня спокойно нарушают нормы действующего закона?);
  • разделить закон на два закона, отделив драгоценные камни от драгоценных металлов;
  • принять новую редакцию базового закона, которая исключила бы ряд "антирыночных" положений действующего закона и содержала бы ряд новых положений, необходимых для развития рынка;
  • внести в закон конкретные изменения, которые обеспечили бы его прямое действие в тех случаях, где это представляется необходимым, и одновременно ускорить предусмотренное законом принятие подзаконных актов;
  • вообще отменить закон.
Однако, когда в прошлом году был сформирован координационный совет по разработке поправок, и он собрал предложения заинтересованных организаций, в них не содержалось предложений о кардинальном изменении Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях". К настоящему времени обсуждение закона стало более прагматичным, а на этой конференции выступающие констатировали, что законодательство в сфере драгоценных металлов и драгоценных камней, в основном, сформировано (да, к сегодняшнему дню почти все предусмотренные подзаконные акты изданы).
Тем не менее правовое небо над драгоценными металлами и драгоценными камнями не столь безоблачно. Есть и будут проблемы для субъектов рынка, для потребителей изделий, изготовленных из драгоценных металлов и драгоценных камней, для государства.
Что касается практического применения ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", начиная с органов власти и до применения на местах, то это применение зачастую осуществляется с грубыми ошибками и нарушениями законных прав, в первую очередь, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Указанные обстоятельства заставили меня сделать небольшой анализ действия законодательства в сфере драгоценных металлов и драгоценных камней. Этот анализ основан исключительно на фактах. Кому-то результаты этого анализа покажутся очевидными. Но, повторю, иные мнения и выводы мы слышим в выступлениях, читаем в статьях и решениях, и, самое главное, в реальной жизни.

2. Прежде всего необходимо хотя бы кратко рассмотреть, какие права дает этот закон участникам рынка и какие процедуры при осуществлении операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями он устанавливает.
Рассмотрим схему 1. В верхней части схемы показаны "хорошие новости", то есть фундаментальные нормы, определяющие свободные права распоряжения рассматриваемыми ценностями:
  • право собственности недропользователей на драгоценные металлы и драгоценные камни и право собственности субъектов рынка, которые приобрели эти ценности в установленном законодательством порядке (пункты 4 и 6 статьи 2);
  • право собственности недропользователей на драгоценные металлы и драгоценные камни и право собственности субъектов рынка, которые приобрели эти ценности в установленном законодательством порядке (пункты 4 и 6 статьи 2);
То есть драгоценные металлы и драгоценные камни поступают в гражданский оборот, сделки совершаются на основании договоров! (В законе еще записаны лицензии, но лицензирование в этой сфере отменено второй редакцией ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 г., который вступит в действие 10 февраля 2001 года. С этого момента не должен применяться пункт 4 статьи 15 ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях".) Таким образом, остаются только договоры. Договоры должны соответствовать требованиям обсуждаемого Федерального закона, Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона "О валютном регулировании и валютном контроле". Кто сказал, что при регулировании использования и обращения Федеральный закон "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" не есть закон прямого действия? Сделки по договору - это ГК!
С другой стороны, собственники осуществляют свои права в соответствии с Федеральным законом "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", ГК РФ, Законом РФ "О валютном регулировании и валютном контроле". Посмотрим, что эти законы требуют, какие нормы устанавливают в сфере драгоценных металлов и драгоценных камней.

3. ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях". Фундаментальные нормы я изложил. Теперь посмотрим, какие есть в этом законе ограничения или конкретные указания процедуры (что также является ограничением). На этой же схеме в нижней части приведены (в кратком виде) ограничения права собственности, устанавливаемые этим законом:
а) добывать драгоценные металлы и драгоценные камни могут только юридические лица и старатели (кроме алмазов), получившие в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах лицензии на право пользования недрами (пункты 1 и 3 статьи 4);
б) добытые и произведенные драгоценные металлы (за исключением самородков) должны поступать на аффинаж (пункт 1 статьи 20);
в) аффинажем могут заниматься только организации, включенные в перечень, утвержденный Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 20);
г) преимущественное право приобретения имеет государство для пополнения государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней (пункт 5 статьи 2);
д) драгоценные металлы и драгоценные камни подлежат обязательному учету по массе и качеству (пункт 2 статьи 20);
е) организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями, организуют охрану указанных ценностей (пункт 1 статьи 29);
ж) имеются дополнительные требования к средствам транспорта и охране при транспортировке (пункт 3 статьи 29);
з) ввоз и вывоз осуществляются в порядке, установленном Президентом России.
Как видим, рассматриваемый закон не ограничивает права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществлять операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями, вообще об этом ни слова! Все субъекты рынка равны (кроме гохранов, см. выше, пункт "г") и по закону имеют право приобретать драгоценные металлы и драгоценные камни, применять их по своему усмотрению, совершать различные операции и сделки (кроме, разумеется, внешнеэкономических, см. выше, пункт "з"). Здесь неплохо бы обратиться к первому абзацу пункта 5 статьи 20: "…могут быть реализованы любым юридическим и физическим лицам…" А ограничение на занятие отдельными видами деятельности снято второй редакцией ФЗ "О лицензировании…". Однако до настоящего времени многие государственные организации ставят вопросы правоспособности юридических лиц и предпринимателей приобретать, иметь, применять, использовать драгоценные металлы и драгоценные камни, осуществлять те или иные операции с ними. Это было понятно (и зачастую необходимо) до введения в действие ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", когда законодательство допускало такие ограничения, сегодня это незаконно.
Приведу только один пример, но показательный. В августе т.г. Пробирная палата получила некий запрос, один из вопросов которого сформулирован так: "Имеет ли право лицо, осуществляющее мелкий срочный ремонт ювелирных изделий использовать в своей работе драгоценные металлы для ремонта ювелирных изделий…" С учетом вышесказанного, ситуация ясна.

4. Теперь обратимся к схеме 2, показывающей основные законодательные акты и нормативные правовые документы в привязке ко времени их введения в действие. Сначала обратим внимание, что все эти акты и документы разбиты на две группы: изданные до и после введения в действие ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях".
Это существенно, ибо пункт 2 статьи 32 "порядок введения в действие настоящего Федерального закона" устанавливает норму, в соответствии с которой законы и иные нормативные правовые акты, действовавшие до введения в действие этого закона, применяются в части, не противоречащей ему (показаны в левой части схемы). Это нормальное требование. Так вводят в действие все законы: новая норма введена законом - старые применяются только если не противоречат новой, даже если не отменены. Это принцип абсолютный, он вытекает из Конституции РФ, многократно применялся Верховным судом, Высшим арбитражным судом. Но почему-то очень часто нарушается на практике. Так часто, что можно сказать: вовсе не применяется на практике в сфере драгоценных металлов и драгоценных камней.
Ниже мы рассмотрим, что и как регулируют законы и иные нормативные правовые акты, действовавшие до введения в действие ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях".
Нормативные правовые акты, изданные во исполнение указанного закона (намечены в правой части схемы), в принципе должны соответствовать ему.

5. Закон РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" от 9 октября 1992 года.
Прежде всего отметим, что в соответствии с решениями Ямайской конференции МВФ (1976 г.), вступившими в силу с апреля 1978 года, золото было устранено из системы как основа оценки стоимости национальных валют, то есть не являлось более всеобщим эквивалентом стоимости. Закрепление паритета национальной валюты должно производиться с этого времени путем привязки к другой валюте, но ни в коем случае не путем фиксирования ее золотого содержания. Более того, согласно этим решениям МВФ должен проводить политику, направленную на то, чтобы свободный рынок золота не подвергался государственному регулированию и чтобы на нем не устанавливалась фиксированная цена. Золото становилось обычным товаром. Высокая капиталоемкость и другие ценные свойства золота как товара и как технологического материала определили статус золота как удобного материала для долгосрочных вложений средств и не более. Потеряло смысл отнесение золота (а тем более других драгоценных металлов и драгоценных камней) к валютным ценностям. Можно предположить, что отнесение еще законодательством СССР драгоценных металлов и драгоценных камней к валютным ценностям объяснялось необходимостью распространить на эти ценности жесткие пенитенциарные нормы, традиционно действовавшие в отношении валюты.
Итак, посмотрим, что содержит этот закон в отношении драгоценных металлов и драгоценных камней:
1)В основных положениях закона - отнесение драгоценных металлов и драгоценных камней к валютным ценностям.
2)Статья 3 пункт 2 устанавливает, что порядок совершения сделок с драгоценными металлами и драгоценными камнями определяется Правительством Российской Федерации.
3)Статья 6 (Валютные операции резидентов в РФ) устанавливает, что порядок ввоза и пересылки в РФ драгоценных металлов и драгоценных камней, порядок вывоза и пересылки из РФ этих ценностей, принадлежащих резидентам или нерезидентам, определяют в соответствующих случаях Правительство РФ, ЦБ совместно с ГТК.
Поскольку ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" установил, что порядок ввоза и вывоза определяет Президент РФ, в законе "О валютном регулировании и валютном контроле" по отношению к драгоценным металлам и драгоценным камням остается одна норма - порядок совершения сделок с драгоценными металлами и драгоценными камнями определяется Правительством Российской Федерации. Обращаю внимание, что в нашем случае этот закон не содержит никаких ограничений или процедур: только отсылочные нормы. Поэтому, разрабатывая положения о совершении сделок с драгоценными металлами и драгоценными камнями до марта 1998 года Правительство имело свободные руки и могло включить в эти положения любые ограничения.
В настоящее время в УК остались только две статьи, касающиеся иностранной валюты, которые к тому же не могут быть применены к драгоценным металлам и драгоценным камням и нет статей по валютным ценностям. Поэтому мы можем сделать вывод: отнесение драгоценных металлов и драгоценных камней к валютным ценностям имеет чисто психологический эффект (который, к тому же, сильно вредит практике правоприменения). Как и другие коллеги, которые высказывали свое мнение по этому вопросу, я также считаю, что драгоценные металлы и драгоценные камни следует вывести из закона "О валютном регулировании и валютном контроле" (поправка в этот закон может быть предложена в соответствии со статьей 141 ГК РФ).

6. Гражданский кодекс Российской Федерации. Мы стремимся к тому, чтобы все можно было бы делать только по ГК, в этом состоит рыночный характер развития законодательства. Никаких специальных ограничений в отношении драгоценных металлов и драгоценных камней ГК не содержит. Но я хотел бы упомянуть статью 129 "Оборотоспособность объектов гражданских прав", которая почему-то не цитировалась по отношению к драгоценным металлам и драгоценным камням.
Эта статья устанавливает, что объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому,… если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте.
Виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе. В ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" подобных ограничений нет (как, впрочем, и в других законах). Виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению (объекты, ограниченно оборотоспособные), определяются в порядке, установленном законом. Таких ограничений в законах тоже нет. Вспомним пункт 5 статьи 20 ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях": "…могут быть реализованы субъектами их добычи и производства любым юридическим и физическим лицам…". То есть по ГК драгоценные металлы и драгоценные камни - ценности, свободные в обороте.

7. Указ Президента России от 20 февраля 1992 года № 179 "О перечне продукции, товаров и услуг, свободная реализация которых запрещена". В отношении драгоценных металлов и драгоценных камней противоречит вышедшим позже ГК (статья 129) и Федеральному закону "О драгоценных металлах и драгоценных камнях". Следовательно, не применяется. Забудем о нем.

8. Постановление Правительства России от 30 июня 1994 года № 756 "Об утверждении Положения о совершении сделок с драгоценными металлами на территории Российской Федерации". Применяется в части, не противоречащей ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях". Анализ текста указанных Постановления и Положения показывает, что ограничения, содержащиеся в них, не вытекают непосредственно из основных трех законодательных актов, указанных в последнем абзаце пункта 2 настоящей статьи. От этого постановления (и в первую очередь от Положения о совершении сделок с драгоценными металлами) практически, ничего значимого не остается, что можно применять при контроле и оценке законности деятельности на рынке юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Однако, повсюду, почти во всех выступлениях. статьях и решениях постоянно упоминается, что 756-е Постановление тормозит введение в действие норм ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях". Такое заключение неверно, ибо никакой подзаконный акт не может препятствовать введению в действие и применению норм закона. Поэтому необходимо делать противоположный вывод: 756-е Постановление не применяется (за исключением некоторых нейтральных, не содержащих ограничений, по сути информационных записей).
Однако, мы имеем постоянные запросы относительно действия 756-го Постановления, в том числе от предприятий, от правоохранительных органов!

9. Постановление Правительства России от 27 июня 1996 года № 759 "Об утверждении Положения о совершении сделок с природными драгоценными камнями на территории Российской Федерации".
Также должно применяться в части, не противоречащей ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях". Но в это Постановление внесены изменения (Постановлением Правительства России от 10 марта 2000 г. № 215), снявшие ограничения на правоспособность субъектов рынка. Однако новые ограничения на состав субъектов рынка драгоценных камней, введенные (кстати, не совсем четко) пунктами 8 и 12 представляются недостаточно обоснованными.
Следует упомянуть, что из статьи 14 "Сертификация драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них" Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" следуют некоторые ограничения оборота указанных ценностей. Например, постановлениями Правительства России от 05 апреля 1999 г. № 372 и от 19 января 1998 г. № 55 на основании этой статьи установлено, что ограненные алмазы (бриллианты) и изумруды могут реализовываться в розничной торговле физическим лицам только при наличии на них (камни) сертификатов.

10. Вернемся к ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях". Нужно ли его совершенствовать? Несомненно. Однако, это не должно затрагивать его фундаментальных норм, ибо теперь ясна роль этого закона: это - законодательный акт, защищающий сегодня субъектов рынка от старого дорыночного законодательства.
В этот закон различными организациями и специалистами предлагаются поправки нескольких "типов":
1)Какие-то конкретные нормы, которые нужны определенному кругу субъектов рынка. Эти поправки чаще всего не затрагивают фундаментальных норм закона, некоторые из них могут неожиданно полностью разрушить его действие.
Например, была принята поправка (от 31 марта 1999 г.) о праве осуществлять добычу драгоценных металлов и драгоценных камней на договорной основе, в настоящее время обсуждаются поправки о вольноприносителях. А предложения об использовании минерального сырья или промпродуктов от переработки лома и отходов драгоценных металлов без аффинажа (здесь есть исключения) или об изъятии понятия "аффинаж" из закона существенно меняют регулирование законом рынка.
2)Поправки, облегчающие, делающие более понятным техническое исполнение норм закона. Например, желательно более четко сформулировать, какие нормы закона регулируют использование и обращение аффинированных драгоценных металлов и необработанных драгоценных камней, какие - изделий из них, а какие изделий, содержащих их (различная аппаратура и т.д.). Причем, последние нормы, по-видимому, не должны содержать никаких специальных ограничений прав собственности.
3)Поправки, связанные с обращением драгоценных камней.

11. Как уже говорилось, текущее состояние законодательства в области драгоценных металлов и драгоценных камней, а также особенности его исполнения содержат предпосылки для нарушения прав и интересов:
Субъектов рынка. Имеются проблемы, связанные с применением норм актов законодательства и нормативных правовых документов, изданных до введения в действие ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях". Единого понимания и единого подхода на практике нет. Фактически, существует двойной стандарт. Это создает атмосферу неуверенности и замедляет развитие рынка. Кроме того, такая ситуация не способствует легализации всех операций на рынке, частично они остаются в тени.
Уже отмечалось сколь понятно это документально и как трудно это реализовать. Я думаю, этими проблемами должны заниматься общественные профессиональные объединения.
Граждан, потребителей. Отмена лицензирования, прежде всего, лицензирования оптовой и розничной торговли ювелирными и другими бытовыми изделиями из драгоценных металлов и драгоценных камней даст возможность фирмам-однодневкам выбрасывать на рынок некачественный или нелегально изготовленный или ввезенный товар. При этом, они ничем не будут рисковать: всех не проверишь. Да и новый ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" от 8 августа 2001 г. существенно ограничивает возможности органов контроля и надзора. Необходимо восстановить лицензирование указанного вида деятельности.
Государства. Есть вероятность потери контроля над рынком драгоценных металлов и драгоценных камней и, как следствие, дальнейшего развития криминала.
Представляется целесообразным (это предлагалось руководством отрасли) сосредоточить основную часть государственного контроля на стадиях добычи и производства драгоценных металлов (включая попутную добычу) и драгоценных камней, что позволит обеспечить более свободное их использование без нанесения ущерба экономическим интересам государства. Этого можно достичь применением современных сетевых компьютерных систем управления предприятием с использованием гео-информационных технологий.
Русская Ювелирная Сеть